Régimen jurídico de la recaudación de impuestos en Derecho Romano

Abstract

[ES] Toda comunidad política supone la existencia de unas finanzas, incluso en el seno del sistema premonetario, si bien, como es lógico, en sus mismos inicios de existencia, se producirá una sensibilidad especial con respecto a la gestión de las mismas. De forma más o menos desarrollada y en función del contexto histórico, sociopolítico y económico, todo pueblo ha contado siempre para su sostenimiento con una contabilidad pública o comunitaria determinada, regida por diversas normas o principios de actuación y controlada por organismos o apoderados para su gestión elemental. Concebidos los impuestos en su forma más dilatada como toda fracción de riqueza sustraída de la población para el sostenimiento de la colectividad, que atacan el patrimonio del elemento demográfico de una comunidad política para su subsistencia y evolución, los mismos han sido siempre medidas económicas tomadas por las distintas organizaciones estatales a lo largo de los tiempos como malestar necesario que condiciona firmemente su economía, sociedad, organización y el desarrollo. La civilización romana en modo alguno fue una excepción a este planteamiento, participando activamente de la fiscalidad para la consecución de sus intereses y necesidades. Desde el surgimiento de Roma a mediados del siglo VIII a.C. hasta el ocaso de su dominio en el siglo V d.C., discurrieron más de trece siglos. Durante ese largo espacio de tiempo, el pequeño asentamiento latino situado a orillas del río Tíber se convirtió en el más grande imperio de la Antigüedad. Para ello necesitó, además de importantes dotes militares y diplomáticas, de una organización administrativa que, en continua evolución, fuera capaz de desempeñar con eficacia las funciones y servicios públicos exigidos por su comunidad política en cada momento, pudiendo así cumplir con sus necesidades e intereses. Sin embargo, la gloria y la grandeza alcanzadas por Roma tan solo fue posible por sostenerse su gradual organización política en el dinero que aportaban forzosamente sus ciudadanos y pobladores. Por otra parte, los asuntos financieros desempeñaron un papel fundamental en la historia interna y externa de Roma desde sus mismos inicios como comunidad primaria, papel quizás no más importante por aquellos tiempos que en el caso de otras comunidades vecinas contemporáneas. No obstante, en su caso la perspectiva fue mucho más amplia debido a que acabó extendiendo su poderío hasta el horizonte del mundo conocido, diferencia cuantitativa que transformó el equilibrio del espacio mediterráneo en casi todos sus aspectos.

La recaudación fiscal en Roma nunca constituyó una institución uniforme, unívoca, imperecedera o universal, sino que para cada momento histórico y sociopolítico determinado, en consonancia con las transformaciones civilizadoras acaecidas, fue necesaria la implementación de uno u otro modelo recaudatorio, a veces incluso de forma compartido en el espacio, en el tiempo y en el destino aplicado, que mejor se adaptara a los tiempos vividos y que lograse alcanzar el fin perseguido: optimizar compensada, beneficiosa y satisfactoriamente el flujo dinerario hacia las arcas públicas.

Puesto que en los primeros tiempos de Roma, no existía propiamente una contribución fiscal de sus pobladores, ni mucho menos una configuración autónoma del Estado, pues no dejaban de constituir, en estos momentos primigenios, un colectivo de gente con un líder tribal a la cabeza, las necesidades colectivas se cubrían, en consecuencia, de forma solidaria por sus propios miembros, bien mediante prestaciones personales en forma de trabajo o bien mediante la aportación de bienes privativos para el sostenimiento de la colectividad. Tan solo tras la consolidación sociopolítica de la comunidad, adoptando la forma de ciudad-Estado, se fue haciendo imperiosa la implantación de gravámenes y obligaciones personales de exigencia forzosa con los que poder hacer frente a las nuevas cargas sobrevenidas que el progreso y el desarrollo social imponían. Es en esos momentos de incipiente expansión cuando se comienza a exigir de los pobladores su plena colaboración con carácter coactivo, primero con una aportación de trabajo, y posteriormente con aportaciones pecuniarias.

La figura del recaudador de impuestos aparece como el agente ejecutor directo de misión perceptora de gravámenes previamente establecidos por el poder público gobernante. Cuando las circunstancias políticas, sociales y económicas generaron en Roma la necesidad de imponer a su población unos gravámenes fiscales para poder hacer frente a sus necesidades cada vez más intensificadas, se tuvieron en cuenta para su recaudación los medios utilizados en otros pueblos contemporáneas, transmigrando las prácticas observadas y adoptando un modelo propio de recaudación indirecta, en el que unos sujetos especialmente escogidos de entre su estrato ciudadano por su alta capacidad económica y moralidad demostrada procedieran a adelantar las sumas necesarias por el poder público, les aplicaran en su caso el destino previsto, y posteriormente procedieran a reembolsarse exactamente la cantidad aportada de entre los contribuyentes mediante el ejercicio de una recaudación fiscal a posteriori.

Con el devenir de los tiempos se pondrían de manifiesto las debilidades y la ineficiencia operativa del sistema de recaudación indirecta, entrando en su fase de decadencia aplicativa y su paulatina sustitución, haciendo necesario que se implementase un nuevo modelo recaudatorio. De esta forma, se iría abandonando la utilización de esta recaudación indirecta y se daría paso a un modelo más eficaz, con vocación universal para todos los recursos económicos que fuesen entrando a las arcas públicas, y que no obligase al poder público a desarrollar un complejo entramado organizativo y administrativo; se acude, entonces, a la recaudación privada que perduraría durante considerables siglos.

A través de la encomienda a personas privadas constituidas en agrupaciones, las sociedades de publicanos, el poder público empieza a percibir casi la práctica totalidad de los ingresos públicos, tanto ordinarios como extraordinarios, destinados a cubrir sus gastos. Gracias a la constitución de innumerables sociedades y a la dedicación profesional de sujetos privados intervinientes, el poder público se desentiende prácticamente de las trabas que pudiera ocasionar la gestión directa del asunto financiero, preocupándose tan solo de estimar los montantes de dinero y bienes totales, y de percibirlos, almacenarlos y gastarlos. De esta forma, aparece la figura central sobre la que pivotará toda la recaudación de impuestos durante varios siglos: el publicano.

Introducido el desarrollo de la ejecución profesional por parte del sector privado de las funciones de imperio pertenecientes originariamente al poder público, las entidades privadas pasaron a ejercer la misión recaudatoria tras hacerse con la correspondiente adjudicación del arrendamiento a través de un proceso de concesión pública bien delimitado y pautado. Este modelo resultó siendo óptimo para Roma, ya que la organización política carecía por aquél entonces de las estructuras necesarias para desarrollar esa gestión por sí misma, a la vez que permitía obtener los ingresos sin riesgo alguno y sin minoración de cantidades derivadas de una realización ejecutiva a través de medios propios. La presencia de los particulares en la recaudación fiscal fue en este sentido, absolutamente imprescindible, perdurando su utilización durante siglos como sistema universal de percepción de impuestos para los territorios provinciales, conforme éstos se van asimilando en la estructura política. El Estado romano pasa entonces a establecer una interdependencia absoluta con el ámbito empresarial, siendo partícipes uno del destino que sufriera el otro.

Los abusos y la actuación fraudulenta que llevaron a cabo estos recaudadores -publicani- sobre unos desdichados contribuyentes, por complicidad o abandono de las autoridades gobernantes, generaron una crispación social sin parangón, obligando al poder público a intervenir cuando la situación era ya insostenible. Junto a esto, también se fue haciendo ostensible una ingente necesidad de recursos monetarios para el poder público, quien se veía cada vez más desbordado por el contexto económicamente sangrante al que se había visto abocada en los últimos años una República en terminal agonía, consecuencia a la que tanto sus particulares políticas geoestratégicas y expansionistas como los conflictos derivados de personajes aprovechados habían conducido. Es ahí cuando el poder público gobernante comienza a entender la necesidad de focalizar las actuaciones de cobro y manejo de su principal vía de obtención de recursos estables y constantes -los gravámenes establecidos sobre su población para el sostenimiento de sus gastos ordinarios y extraordinarios-, y de asumir por sí mismo la función de manejo y gestión personal tan indispensable pero abandonada, que acabó engrosando el sector empresarial a costa del erario público. Se necesitaba, por tanto, cambiar radicalmente el modelo recaudatorio, compensando las pérdidas de ingresos reales a través de la instauración de un nuevo mecanismo que hiciera llegar el dinero directamente hacia las arcas públicas necesitadas de elixir financiero.

En los tiempos finales de la República y durante todo el Principado, se fue implementando todo un programa tendente a sustituir el modelo de recaudación privada, encaminando la gestión hacia una asunción directa por parte de la propia administración fiscal, adoptándose por el camino una multitud de modelos recaudatorios conducentes a tal fin. Se dieron así modelos directos y mixtos en conjunción con la fase decadente de anteriores prácticas, pero la tan ansiada finalidad tan solo pudo ser lograda durante el Dominado.

La organización burocrática que trajo consigo el absolutismo imperial permitió que la recaudación recayera enteramente en la propia administración, la cual tenía ya los mecanismos suficientes para llevarla a cabo. De ahí, incluso se llegó a pensar que la participación de los particulares en las gestiones de cobro fue eliminada por completo. La realidad fue, no obstante, que si bien la realización por parte de la propia administración financiera se convirtió en el modelo integral de percepción de impuestos, la realización por parte del sector privado siempre continuaría, circunscrita eso sí a ámbitos muy determinados en los que el aparato público no pudiese llegar o no le interesase hacerlo. A partir de entonces la recaudación pasa a estar focalizada en las ciudades, correspondiendo a los consejos municipales de cada ciudad la designación de los concretos decuriones o curiales que habrán de cumplir con las labores de recaudación.

Finalmente, tres fueron las notas definitorias del sistema de percepción de impuestos durante la fase de absoluta decadencia del Imperio Romano: el retroceso degenerativo hacia una participación de los particulares, esta vez a corporaciones de profesionales a cambio de beneficios, exenciones e inmunidades fiscales, la autopragia recaudatoria de los grandes terratenientes y de los propietarios de tierras, haciendo que fueran los propios contribuyentes quienes debieran concretar y reunir las cantidades que les correspondía pagar por los gravámenes a que estuvieran sometidos, y hacérsela llegar a las autoridades estatales, y la más absurda y deleznable de las soluciones que se podían adoptar, encomendar la recaudación fiscal al ejército. Con esta medida, muestra de la ya desesperada y decadente situación que la organización política vivía, se desencadenó sobre la población obligada fiscalmente, una práctica absolutamente caótica, anárquica, descabellada y desatinada con respecto a las labores de buen gobierno, empleando para las labores de cobro el elemento autorizado de un sistema para matar impunemente, su ejército. Si con los publicanos se había sufrido un desmesurado cobro de impuestos aderezado con las correspondientes actuaciones abusivas que atentaban contra el patrimonio y la integridad física y moral, con el desencadenamiento del cobro fiscal por los militares, la población pasaba directamente a sufrir el saqueo de guerra en toda su crudeza.

Constituye, por tanto, el objeto del presente estudio la realización de un análisis en profundidad del régimen jurídico de las diferentes vías de percepción de recursos económicos derivados de la imposición tributaria, a la que Roma sometió a sus ciudadanos, a los pobladores que no gozaron de tal status y a la población vencida a la que continuamente conminó al pago de cargas fiscales, con las que se fue nutriendo destacadamente en sus diversas épocas de vigencia y a través de sus distintas organizaciones políticas gobernantes. A través del desarrollo de los sucesivos modelos que el Estado Romano fue acogiendo o ideando se pretende vislumbrar cómo fue realizada la recaudación de la pléyade de figuras impositivas que componían la fiscalidad romana, en aras a la obtención de los fondos económicos con que se sufragar sus necesidades e intereses geopolíticos y expansionistas.